Services publics et Approvisionnement Canada
Audit de la gestion des ouvrages techniques

Introduction

La présente mission figurait dans le Plan d'audit et d'évaluation axé sur les risques pour 2018 à 2021 de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), lequel a été approuvé par le Comité ministériel d'audit le 12 juin 2018.

Le portefeuille des ouvrages techniques de SPAC comprend 17 ouvrages techniques, dont 9 ponts, 5 barrages, 1 quai, la cale sèche d'Esquimalt et la route de l'Alaska. La taille, l'âge, l'utilisation et l'état général de ces ouvrages sont variables. Le sous-ministre de SPAC a délégué aux Services immobiliers (SI) la responsabilité de gérer les ouvrages techniques appartenant à l'État. Le Secteur de la gestion des biens d'infrastructure (SGBI) des SI est responsable de l'intendance du portefeuille des ouvrages techniques situés partout au Canada. Une liste des ouvrages techniques figure à l'Annexe A : Ouvrages techniques de Services publics et Approvisionnement Canada. Les résultats de l'évaluation de l'état des ouvrages se trouvent à l'Annexe B : Évaluation de l'état des ouvrages techniques de Services publics et Approvisionnement Canada réalisée par KPMG en 2018.

En octobre 2017, la responsabilité de la gestion de tous les ouvrages techniques de SPAC a été transférée des régions au SGBI, ce qui a marqué le passage d'une approche de gestion du portefeuille largement décentralisée à une approche centralisée. Le SGBI est maintenant le principal responsable de l'orientation stratégique du portefeuille, ainsi que de la gestion des finances, des opérations et des ressources humaines relatives à l'ensemble des ouvrages qui composent le portefeuille.

La gouvernance et la surveillance du portefeuille sont assurées par le Comité de direction, le Comité des opérations stratégiques, les conseils de gestion des investissements du Ministère et de la Direction générale, le Comité national des opérations et le Comité de la gouvernance des Services immobiliers.

À l'heure actuelle, la valeur marchande du portefeuille des ouvrages techniques s'établit à 5,02 G$. Le financement du portefeuille est assuré en fonction de deux volets. Le premier volet concerne le budget de fonctionnement et de services publics, qui fournit aux gestionnaires des ouvrages les fonds nécessaires pour en gérer les activités quotidiennes, dont les travaux d'entretien courants et les réparations. Le deuxième volet de financement est destiné aux projets d'immobilisations et est habituellement assuré au moyen des dépenses de programmes du gouvernement fédéral. Par exemple, à la section Accélérer les investissements dans l'infrastructure fédérale, le budget fédéral de 2016 octroie un investissement dans le portefeuille des ouvrages techniques de près de 249 M$ sur cinq ans pour améliorer l'infrastructure matérielle de ses ouvrages techniques. Plus récemment, le budget fédéral de 2019 indiquait que le gouvernement du Canada prévoyait investir plus de 16 G$ par année dans l'infrastructure matérielle de toutes les immobilisations au cours des neuf prochaines années.

Pour l'exercice 2018 à 2019, un budget de 46,3 M$ au titre du fonctionnement et des services publics et de 129 M$ pour les petits et grands projets d'immobilisations a été accordé au portefeuille. Au moment de la rédaction du présent rapport, le portefeuille des ouvrages techniques comptait un effectif d'environ 127 équivalents temps plein (ETP) dans les secteurs opérationnel et administratif.

Depuis qu'il a commencé à assumer la responsabilité du portefeuille des ouvrages techniques en 2017, le SGBI a élaboré le Cadre de contrôle de la gestion des ouvrages techniques, qui est présenté à la pièce 1.

Conclusion et recommandations

L'audit a permis de constater qu'il existe un régime complet d'inspection et d'assainissement qui atténue bon nombre des risques potentiels liés à l'intégrité structurale des ouvrages. De plus, la récente centralisation du portefeuille des ouvrages techniques a permis au Ministère d'établir un cadre de contrôle uniforme pancanadien pour la gestion de ces ouvrages. En tant que point de responsabilité unique, le SGBI est mieux placé pour examiner les processus de façon globale dans l'ensemble du portefeuille et pour chercher des possibilités d'amélioration.

Toutefois, ce cadre n'en est qu'à ses débuts, et des lacunes en matière de contrôle ont été observées aux niveaux stratégique et opérationnel. Au niveau stratégique, nous avons relevé des lacunes liées à la surveillance par la haute direction, au suivi et à l'établissement de rapports, ainsi qu'à la gestion des ressources financières et humaines. Ces lacunes semblaient découler d'un manque de clarté quant à l'orientation stratégique et à la vision globale du portefeuille. Au niveau opérationnel, des problèmes liés aux procédures d'exploitation uniformisées, à la formation, à la santé et à la sécurité ainsi qu'à la sécurité matérielle ont été observés, et sont sources de risques non atténués pour la sécurité des employés et du public.

À la suite de ces observations, quatre recommandations d'audit ont été formulées à l'intention de la direction. Plus précisément, le sous-ministre adjoint des SI devrait 1) veiller à ce que l'orientation stratégique du portefeuille des ouvrages techniques soit clairement définie, communiquée, mise en œuvre et approuvée par les organes exécutifs pertinents; 2) élaborer une stratégie en matière de ressources humaines et un processus d'établissement des priorités relatives aux investissements dans les projets d'immobilisations, et surveiller le rendement de ce dernier et en rendre compte; 3) renforcer les contrôles de la direction en matière de surveillance et de suivi a) des besoins en matière de formation spécialisée et de l'achèvement de la formation par les employés du secteur opérationnel et b) de l'exhaustivité et de l'exactitude des procédures d'exploitation uniformisées; 4) en collaboration avec les intervenants interministériels, comme les régions et la Direction générale de la surveillance, veiller à ce que les rôles et les responsabilités en matière de santé et de sécurité et de sécurité matérielle soient clairement définis, compris et mis en œuvre de manière appropriée.

Veuillez consulter la section Réponse de la direction pour en savoir plus sur les recommandations d'audit et le plan d'action de la direction.

Objet de l'audit

Le présent audit visait à déterminer s'il existait un cadre de contrôle de la gestion permettant la gestion adéquate des ouvrages techniques du Ministère. La période visée par l'audit est comprise entre le 1er novembre 2016 et le 31 décembre 2018. Pour obtenir plus de renseignements sur l'objectif, la portée, l'approche et les critères de l'audit, voir la section À propos de l'audit à la fin du présent rapport.

Il a été jugé important d'effectuer un audit à l'égard du cadre de contrôle de la gestion appliqué au portefeuille des ouvrages techniques du Ministère en raison de la nature hautement publique de ces ouvrages. Il devrait être de la plus haute importance pour le Ministère de s'assurer que des contrôles appropriés sont en place pour assurer la sécurité et la santé des employés qui travaillent dans ces ouvrages et du public qui les utilise. De plus, l'évaluation des contrôles relatifs à une saine intendance a également été jugée importante, surtout compte tenu de l'engagement continu du gouvernement fédéral à investir dans cette infrastructure. Cet engagement financier est attesté par la section Accélérer les investissements dans l'infrastructure fédérale du budget fédéral de 2016, qui accorde un investissement de près de 249 M$ sur cinq ans au portefeuille des ouvrages techniques et, plus récemment, par le budget fédéral de 2019, qui indique que le gouvernement du Canada prévoit investir plus de 16 G$ par année dans l'infrastructure matérielle de toutes les immobilisations au cours des neuf prochaines années.

Les constatations tirées du présent audit sont importantes, car elles donnent à penser que, même si un cadre de contrôle de la gestion du portefeuille des ouvrages techniques du Ministère a été établi pour le portefeuille des ouvrages techniques du Ministère, il est en constante évolution. Jusqu'à ce que la mise en œuvre de ce cadre ait atteint un état stable, une surveillance rigoureuse et uniforme doit être exercée par la haute direction à l'égard du portefeuille pour atténuer certains des risques importants décrits dans ce rapport relativement à la sécurité, à la santé et à l'intendance. Vous trouverez ci-dessus le cadre de contrôle de la gestion des ouvrages techniques.

Énoncé de conformité

L'audit est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du Programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Les procédures d'audit suivies et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour attester de l'exactitude des constatations et des conclusions tirées dans le présent rapport et pour donner une assurance suffisante quant à l'audit. Les constatations et les conclusions reposent sur une comparaison des conditions, comme elles existaient à ce moment, par rapport aux critères d'audit préétablis et acceptés par la direction. Les constatations et les conclusions ne s'appliquent qu'à l'entité examinée ainsi qu'à la portée et à la période visées par l'audit.

Observations

Les observations découlant de l'audit ont été élaborées grâce à un processus de comparaison des critères (le bon état) avec l'état (l'état actuel). Les observations suivantes peuvent faire état d'un rendement satisfaisant, où l'état respecte les critères, ou dénoter des points à améliorer, lorsqu'il y a un écart entre l'état actuel et les critères retenus.

Aperçu du portefeuille des ouvrages techniques

Le portefeuille des ouvrages techniques de SPAC comprend 17 ouvrages techniques répartis dans tous le Canada, dont 9 passages (comme des ponts), 5 barrages, 1 quai, la cale sèche d'Esquimalt et la route de l'Alaska. Pour l'exercice 2018 à 2019, un budget de 46,3 M$ au titre du fonctionnement et des services publics et de 129 M$ pour les petits et grands projets d'immobilisations a été accordé au portefeuille. Au moment de la rédaction du présent rapport, le portefeuille des ouvrages techniques comptait un effectif d'environ 127 équivalents temps plein (ETP) dans les secteurs opérationnel et administratif.

Créé en 2008, le Secteur de la stratégie de gestion des ouvrages techniques a été intégré au SGBI en 2017, ce qui a marqué le passage d'un modèle décentralisé pour la gestion du portefeuille à un modèle centralisé. L'objectif de la centralisation était d'établir et de mettre en œuvre un cadre de contrôle uniforme pancanadien pour la gestion de ces ouvrages. Le cadre de contrôle a été établi (voir la Pièce 1 : Cadre de contrôle de la gestion des ouvrages techniques) et la mise en œuvre se poursuit. Plusieurs activités essentielles ont été entreprises depuis la centralisation; elles visent notamment l'amélioration de la gouvernance nationale, la mise à jour des plans de gestion des risques et des immobilisations et l'appui à l'utilisation des structures pendant l'initiative Canada 150. Le Secteur reconnaît que la mise en œuvre n'est pas terminée et participe aux efforts en ce sens.

En 1985, SPAC (anciennement Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) a reçu du ministre la directive de procéder à l'aliénation ou au dessaisissement des ouvrages non essentiels, conformément au rapport Neilson. Par conséquent, le Ministère a reçu du financement pour étudier ses ouvrages techniques, régler les problèmes de santé et de sécurité immédiats et critiques, et élaborer des plans de dessaisissement pour chaque ouvrage. En 2011, des fonds supplémentaires ont été obtenus pour apporter les corrections nécessaires aux ouvrages qui ont été classés dans les catégories «  Rouge critique » et «  Rouge  » afin de poursuivre le dessaisissement de ces ouvrages  », dans le but de les dessaisir. Le financement supplémentaire a été obtenu pour assurer l'intégrité des divers ouvrages et était conditionnel au retour du Ministère devant le Parlement en 2016 pour faire état des fonds dépensés et de l'avancement des projets de dessaisissement. Le nombre d'ouvrages du portefeuille est passé de 35 en 1985 à 17 en 2019, mais le dessaisissement s'est avéré difficile en raison de facteurs tels que l'éloignement de divers ouvrages et le manque d'intérêt de la part d'acheteurs potentiels (coûts élevés associés à l'entretien et à la réparation de ces ouvrages). En raison de ces difficultés, le Ministère est passé, au cours des dernières années, d'une stratégie de dessaisissement à une stratégie d'entretien et d'intendance des ouvrages.

Leadership et orientation stratégique

Un leadership ferme et une orientation stratégique claire permettent à une organisation d'optimiser son efficacité et d'atteindre ses objectifs. Ensemble, ils fournissent une ligne directrice et créent un climat de confiance dans l'ensemble d'une organisation, car les employés peuvent travailler de façon plus efficiente, en visant objectifs et des cibles clairs. La clarté de l'objectif, assurée par le leadership et l'orientation, permet également d'améliorer la communication et la coordination des efforts de la part des divers intervenants à l'intérieur et à l'extérieur de l'organisation et appuie un processus décisionnel opportun concernant l'affectation des ressources et l'utilisation des fonds publics.

Nous nous attendions à ce que SPAC dispose d'un plan stratégique clairement établi pour la gestion de son portefeuille des ouvrages techniques et à ce que les décisions d'investissement qui en découlent soient clairement conformes à cette stratégie.

Gouvernance et surveillance

Une gouvernance et une surveillance rigoureuses permettent à la direction de surveiller le rendement financier et opérationnel sur une base continue et d'évaluer dans quelle mesure les résultats sont conformes aux objectifs. Pour s'acquitter de leur rôle, les organismes de gouvernance et de surveillance doivent recevoir en temps opportun des renseignements exacts pour éclairer la prise de décisions. L'absence de ces contrôles peut entraîner une prise de risque excessive et un recensement insuffisant des problèmes et ainsi augmenter le risque organisationnel.

À l'appui d'une gouvernance et d'une surveillance rigoureuses du portefeuille, nous nous attendions à ce que des processus de surveillance et d'établissement de rapports soient en place pour fournir aux comités de la haute direction l'information nécessaire pour prendre des décisions stratégiques opportunes et éclairées.

Gestion des personnes

Dans un environnement où les contrôles sont bien conçus, les employés possèdent les compétences nécessaires pour appuyer l'atteinte des objectifs de l'organisation. Plus particulièrement, l'organisation devrait avoir établi des mesures de contrôle pour assurer la formation et le perfectionnement des employés et appliquer une gamme complète de politiques et de pratiques en matière de gestion des ressources humaines visant à attirer et à recruter des employés, à assurer leur perfectionnement et à les maintenir en poste.

Nous nous attendions à ce qu'une stratégie en matière de ressources humaines (RH) soit élaborée et harmonisée avec les besoins actuels et futurs en dotation du portefeuille des ouvrages techniques. Nous nous attendions également à ce que les procédures d'exploitation uniformisées et la formation, y compris celles liées à la santé et à la sécurité, soient appropriées et respectées par le personnel opérationnel.

Gestion des risques liés aux ouvrages

Dans un environnement où les contrôles sont bien conçus, la direction et les employés devraient avoir une bonne compréhension des facteurs internes et externes courants qui sont susceptibles d'exposer leurs objectifs stratégiques et opérationnels à des risques. Les organisations bien gérées devraient mettre en œuvre des pratiques leur permettant de surveiller leur environnement et, plus précisément, les conditions ou les modifications susceptibles d'entraîner des risques.

Compte tenu des travaux effectués sur les ouvrages et de leur nature publique, nous nous attendions à ce que le Ministère ait une compréhension approfondie des risques liés aux ouvrages, tant du point de vue de l'utilisation par les employés que de l'utilisation par le public, et qu'il atténue ces risques en conséquence.

Réponse de la direction

Les SI sont d'accord avec les constatations et les recommandations et mettront en œuvre le plan d'action ci-dessous pour régler les problèmes.

L'orientation stratégique du portefeuille est tributaire des directives du gouvernement. Notre plan consiste à préparer, dans le cadre de la planification de la transition, des options fondées sur les orientations stratégiques futures concernant le portefeuille des ouvrages techniques, en vue d'obtenir du Cabinet, dès le début du mandat, les directives et la confirmation nécessaire à sa réalisation.

L'audit a permis de souligner de nouveau l'importance de mettre à jour les procédures d'exploitation uniformisées et de la formation connexe.

Recommandations et plan d'action de la direction

À propos de l'audit

L'objectif initial de la présente mission était d'évaluer la gestion du cycle de vie des ouvrages techniques du Ministère. Toutefois, une évaluation préliminaire des risques du portefeuille a révélé l'existence d'un régime d'inspection rigoureux qui assure l'intégrité structurale des ouvrages techniques du Ministère. Par conséquent, l'objectif de l'audit a changé; ce dernier a plutôt été axé sur le cadre de contrôle en place qui permet une intendance et une gestion appropriées du portefeuille.

La période visée par la présente mission d'audit s'étendait du 1er novembre 2016 au 31 décembre 2018. Il est à noter que la portée de l'audit couvre la période de transition de la gestion par région vers la gestion centralisée du portefeuille des ouvrages techniques par le Secteur de la capitale nationale, qui s'est produite en octobre 2017.

Au cours de la phase de planification et d'étude préparatoire, les activités d'audit suivantes ont été réalisées : entrevues avec la direction et le personnel opérationnel des ouvrages techniques; examen des politiques du gouvernement du Canada et du Ministère concernant le portefeuille des ouvrages techniques; examen des plans opérationnels et d'activités des ouvrages techniques; visites sur place de 3 des ouvrages techniques du Ministère aux fins de planification préliminaire.

Au cours de la phase d'examen, l'équipe d'audit a visité six des ouvrages techniques du Ministère (le pont-jetée LaSalle, le pont Alexandra, le pont levant de Burlington, le pont des Allumettes, la cale sèche d'Esquimalt et le complexe de barrages Témiscamingue). Les facteurs pris en compte dans le choix de ces ouvrages comprenaient : l'importance relative, l'intégrité structurale et le risque associé à l'ouvrage (d'après les rapports des ingénieurs de SPAC et les évaluations des risques), le nombre d'employés opérationnels affectés à l'ouvrage et l'importance de l'ouvrage dans son milieu (volume d'utilisation publique et commerciale). Au cours des visites des lieux, l'équipe d'audit a mené des entrevues approfondies avec les gestionnaires des ouvrages et le personnel opérationnel des ouvrages, et a effectué des observations et des rondes sur place ainsi que des vérifications de dossiers. À la fin de la phase d'examen, les observations de l'équipe d'audit ont été validées par l'entité ayant fait l'objet de l'audit.

Pendant la phase de rédaction du rapport, l'équipe d'audit a consigné les constatations, les conclusions et les recommandations de l'audit dans un rapport provisoire de la directrice. Ce rapport a été approuvé à l'interne par les responsables de l'évaluation de la qualité du Bureau de la dirigeante principale d'audit. L'entité visée sera invitée à examiner le rapport provisoire de la directrice et à formuler des commentaires sur ce dernier. Les commentaires seront évalués, puis intégrés à l'ébauche du rapport de la dirigeante principale d'audit. Ce rapport sera ensuite transmis à l'entité visée pour acceptation définitive. Une réponse de la direction au rapport ainsi qu'un plan d'action de la direction seront fournis pour donner suite aux recommandations. L'ébauche du rapport définitif, la réponse de la direction et le plan d'action de la direction seront déposés à la réunion du Comité ministériel d'audit aux fins d'approbation définitive.

Le présent audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des auditeurs internes.

Annexe A : Ouvrages techniques de Services publics et Approvisionnement Canada

Annexe B : Évaluation de l'état des ouvrages techniques de Services publics et Approvisionnement Canada réalisée par KPMG en 2018

Annexe C : Ouvrages qui ont obtenu la cote « Rouge critique » dans le rapport de 2018 de KPMG

Les ponts, les barrages, les autoroutes et les infrastructures maritimes sont collectivement appelés « ouvrages techniques ». SPAC est responsable de 17 ouvrages techniques répartis dans tout le pays. Ces ouvrages ont été construits ou transférés à SPAC dans le cadre de son mandat historique en matière d'infrastructures publiques, dont beaucoup appuient l'objectif du gouvernement fédéral de stimuler le développement économique. Conformément à ses responsabilités en vertu de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, SPAC est le «  gardien de dernière instance  » des biens immobiliers fédéraux pour le gouvernement du Canada et est responsable de la bonne intendance de ces biens.

En 2018, la société KPMG a été embauchée pour évaluer les risques liés aux ouvrages techniques et pour mener une évaluation par un tiers du programme de travail décennal visant à atténuer les risques liés aux ouvrages. Dans le cadre du rapport, intitulé Rapport définitif - Évaluation des risques liés à l'état des ouvrages techniques du Secteur de la gestion des biens d'infrastructure de SPAC, KPMG a attribué la cote de risque «  Rouge critique  » à 2 ouvrages techniques : la traverse des Chaudières et le pont Alexandra. Cette cote décrit un ouvrage pour lequel la possibilité que le risque se concrétise et les incidences du risque, le cas échéant, sont élevées. Dans son rapport, KMPG indiquait également que, selon le programme de travail décennal prévu pour ces 2 ouvrages, la cote de risque «  après traitement  » devait passer à «  jaune  » pour la traverse des Chaudières et à «  rouge  » pour le pont Alexandra.

Il est important de souligner que SPAC a mis en place un régime rigoureux d'inspection, de surveillance et d'intervention pour s'assurer que tous ses ponts restent sécuritaires en tout temps pour les usagers. SPAC effectue des inspections périodiques et programmées, notamment des inspections d'entretien hebdomadaires et mensuelles, des inspections générales menées par des ingénieurs chaque année, des inspections détaillées complètes réalisées par des ingénieurs tous les 4 ans et des inspections sous-marines tous les 4 ans.

Vous trouverez ci-dessous des informations complémentaires sur l'état des deux ouvrages techniques ayant reçu une cote de risque « Rouge critique », ainsi que sur les travaux réalisés, en cours et prévus.